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人类社会的发展不可缺少对未来世界的想象。21世纪初，公共管理学对于数字政府的想象仅仅停留在工具和组织层面，互联网等新兴技术更多的是帮助政府以更高效率和更低成本完成更好服务的附属工具。20多年来，大数据、人工智能、移动通信、云计算等数字技术蓬勃发展，在人类社会中的应用程度不断加深、应用范围持续拓展，正在催生一个全然不同于21世纪初的经济社会运行新形态。面对数据驱动的社会，公共管理研究者亟须扩大视野，创新数字时代的政府治理理论。

一

20世纪中叶以后，公共管理领域侧重建构中观甚至微观层次的理论，这是公共管理在工业化、城市化进程走向成熟，经济、政治、社会等系统保持稳定的状态下，对政府“如何以更高效率、更少成本完成必要职能”的细致探求。然而，当数字技术的广泛应用开始推动人类社会生产、生活和治理方式发生系统变革时，公共管理研究者更需要回到宏观层面思考政府治理的应有职能及其实现。

事实上，“政府能够成功和适当地做些什么”，本身就是公共管理学的首要研究问题。数字政府的宏观理论，指的是政府不仅将数字技术视作完成既定职能的工具，而且认识到数据驱动正在同步重塑市场、社会，政府还需要积极回应数字时代经济社会运行这一全新场域中的新治理问题。在数字时代，建构一种宏观的数字政府理论，并不是排斥中微观层面的分析和讨论，它甚至能够为数字政府的工具创新、组织变革提供新的视野。在工具层面，数字政府建设的宏观理论不仅需要考虑如何运用新的治理工具来完成传统的治理任务，也需要考察如何用好数字技术来回应数字时代的新型挑战；在组织层面，政府不仅需要考虑如何建立有利于技术应用的组织结构，还需要适应数字时代政府职能变化，及时调整、重构部门设置、预算编制等。换言之，数字政府是对数字时代的一系列回应，这种回应会全息投影到数字政府建设的宏观、中观和微观等各个层次。

二

建构一个数字时代政府建设的宏观理论，包括视野、内涵和路径等三个面向。

从视野来看，这一理论应当以推动全球“数字向善”为使命。当前，数字化已成为全球趋势，其在提高生产效率、改善民生福祉的同时，也引发了诸如隐私保护、算法伦理、平台垄断和数据安全等共同难题。中国目前正逐步从工业时代的后发状态，转变为数字时代的先锋成员，积极拥抱数字技术、探索数字治理。在中国从跟跑、并跑到领跑的转型发展背景下，中国数字政府的建设实践成为人类社会探索数字文明的一个重要尝试，其不仅直接影响14亿多人的生活福祉，也为数字时代的公共治理提供了前沿探索和可能的典范。当代中国学者在建构数字政府宏观理论时，应把中国数字政府建设作为研究对象，同时关注美国、欧洲等其他国家和地区的有益经验，始终抱有对数字时代人类福祉的普遍关心。

从内涵来看，数字政府的宏观理论应以推动政府治理范式革命为研究取向。正如工业化、城市化催生了现代国家，刷新了政府的治理范畴、组织形态和履职方式，数字技术的发展不仅仅改变了政府作为一个大型组织的运行方式，同样也会深刻改变传统的政府职能及其履行方式。这就需要将政府重新放回到与市场、社会的互动之中，从宏观视角的政府职能转变、中观视角的政府组织再造和微观视角的治理工具创新等出发，系统探讨工业文明向数字文明转型过程中政府建设的应有内容。

从路径来看，这一理论以寻求数字政府建设的“战略框架”为核心定位。战略不仅要科学设想未来是何种形态，而且要找到通往未来的可行路径。在工业文明向数字文明发展跃迁的时代背景下，政府难以在一朝一夕间完成从一种形态向另一种形态的骤变，大数据、人工智能等新兴数字技术还在快速发展，数字经济、数字社会更加处于持续的动态演进过程之中。由此，数字时代的政府建设，不是在静态场域中寻求唯一均衡解，而是在与数字技术、数字经济和数字社会的交互演进中寻求动态优化解。

三

数字政府的宏观理论不再把技术视作一种附属工具，而是以数据驱动的文明跃迁为场域，强调政府需要充分认识数字技术及其驱动的经济社会运行方式变化，不断推进自身从技术赋能到系统重塑的全方位变革。这一理论需要结合数字向善的目标，聚焦职能、组织、工具三个层次，一方面细化整体智治的数字政府运行和管理新方式，另一方面区分数字政府作为治理主体和元治理者的双重角色，从不同层次同步推动、丰富数字时代政府建设的战略框架。

第一，探索通往数字治理的实现路径。“良好的政府不是奢侈品，而是非常必需品。”世界银行《1997年世界发展报告：变革世界中的政府》中的这句话一再被人们引用。这一论述在数字时代尤其如此。当前，数字技术已经表现出推动经济社会发展的强大潜力，同时也蕴含极强的破坏性，因而更加需要政府发挥积极作用，激发数字技术创新、发挥数字技术潜力、推动数字技术向善。

当代中国的数字政府建设需要兼顾宏观的职能重构、中观的组织再造和微观的工具创新等三个层面的内容。其中，宏观层面的职能重构是指政府需要顺应数字经济和数字社会的运行方式变化以及数据治理的新要求等，调整职责范围。中观层面的组织再造是指政府需要重视技术与组织之间的双向互动，建构适应数字技术的整体智治新形态。微观层面的工具创新则是指政府需要恰当运用各类数字技术，持续提升政府治理绩效。

第二，将整体智治贯穿组织运行和工具创新全过程。数字技术通过提高政府的信息能力来形塑整体智治的政府治理新形态。数字技术的本质特征是将来自物理空间、人类社会的信息转变为可读、可处理的数据。数字技术通过形构万物互联、数字孪生的新场景，系统提高政府的数据采集、传输和分析能力，使政府能够广泛收集自然生态环境和经济社会运行中的实时信息，并开展深度分析。数字技术“连接在线、智能计算”的特征，推动了电子政务向数字政府、智慧政府的转型发展，技术与组织的双向互动正在形构整体智治的政府治理新形态。

从公共服务看，整体智治意味着政府可以运用“互联网+”实现“一网通办”，降低民众办事成本。在此基础上，政府还可以通过集成、优化已有业务系统，推动政务服务的流程再造、平台整合和数据共享，实现智能导办、智能派件、智慧服务，提升政府运行效率。从政府办公看，在线协同能够再造政府组织内部的垂直领导关系和横向协同关系，切实减轻行政成本、提升组织效能。从组织决策看，数据汇聚为政府的科学决策创造了条件，使得政府可以超越“靠经验作决策”的传统模式，优化宏观调控决策质量、加快应急管理处置速度、巩固监管执法效力。从行政监督看，数字政府可以推进政府治理法治化，实现对行政权力运行的全程监督，也可以依托互联网构建政府与民众的互动平台，确保民意反馈能够实时直达，社会监督透明有效。

同时，整体智治是政府履行经济调节、市场监管、社会管理、生态环境保护等基本职能时的重要工具。尽管各个领域的实际工作有所区别，各级政府及其职能部门运用数字技术的方式仍然有不少共通之处。一是数据采集提高了职能部门对经济社会运行和生态环境的感知能力，有助于职能部门实时监测经济运行、市场监管、公共服务、社会管理和生态环境等的基本情况，为政府精准识别服务对象、及时发现问题，从而快速介入和实现自动化公共服务供给等创造先决条件。二是数据汇聚提高了职能部门运用数据开展分析的能力，有助于职能部门实现从事后应对到事前预防的转变，为提高政府的响应速度和处置能力提供支撑。三是数据分析有助于推动循证决策的新机制，根据评估结果优化下一个周期的公共政策设计，从而实现政策持续优化的目标。

第三，政府作为治理主体和元治理者的双重角色。数字时代经济社会运行方式的变化，要求政府及时调整其职能边界。在经济领域，数字技术的影响既表现为微观层次的企业生产和研发模式转变，也表现为中观层次的产业组织和创新模式转变，还表现为宏观层次的市场运行机制变化。针对微观和中观层次的变化，政府需要制定新型产业政策，撬动企业数字化转型；针对宏观层次的变化，政府需要特别注意平台经济由于规模效应带来的垄断倾向，针对企业大数据采集、汇聚和使用引发的“大数据杀熟”等开展反垄断治理，针对网络电商等新经济形态及时探索数字经济的核算方法和数字税的征收方式，并采用“政府+平台”的方式探索新型监管工具。在社会领域，数字技术催生了在线社区、网络社会等，要求政府介入建立新的社会治理规则。政府需要重视发挥自律机制、他律机制等多种机制的共同作用，根据数字时代公共传播从专业媒体向社交媒体拓展的新特征，明确把公共传播作为一种新型公共服务，采用政府购买服务、发挥专业媒体能动性等方式，最大限度运用政府公信力，更好发挥公共传播在价值引领和公共政策制定中的作用。同时，政府需要注意提升公众媒介素养，在学校教育和社会教育中引入媒介素养教育课程，打造数字时代公共传播共同体。

数据是数字时代的新型要素资源，数据治理规则是数字时代的底层规则。其中，数据开放、数据安全和数据要素市场化是当前数据治理中的关键议题。政府数据开放是指向社会公开提供具备原始、完整、可机器读取等属性的政府数据以供开发利用。中国的数据开放需要注重经济价值、社会价值以及其他公共价值，并重视规避隐私保护、商业机密和国家安全方面的风险。数据安全是当前政府数字化转型中的重点议题。在数据安全法框架下，政府需要完善数据安全制度，采用数据分类和分级的方式保障数据安全。数据要素市场化是当前数据治理的最大挑战。作为一种特殊的原材料和资产，数据转变为要素的过程需要明确数据权属关系，要求政府综合运用法律框架和技术手段完善数据所有权保护、优化数据收益分配等。

在数字时代，政府不仅需要作为治理主体回应新挑战，还需要作为元治理者构建新生态，创造有利于多元治理主体良性互动的数字生态。其中，政府尤其需要注意从两方面发挥元治理者作用：一是数字伦理，即面对隐私、数据安全、算法偏见、数字鸿沟等数字化发展进程中的伦理风险，建立共同体广泛认可的伦理原则。二是数字法治，即面对数据安全、个人信息保护、数据流动和利用等方面的挑战，按照注重维护国家和个人信息安全、防止垄断等有损社会公平的现象、提高数字化发展效率等原则，加快数字领域立法和开展司法实践。