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问题线索的“前世今生”

来源：秦风网     作者：刘九龙

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问题线索是监督落实落细的重要体现，是审查调查工作的重要基础^①，是实施问责的重要源头，关乎党风廉政建设和反腐败斗争成效。线索的本意为“事情的头绪或发展脉络”，正如其本意，问题线索贯穿监督执纪问责和监督调查处置始终，管好问题线索就提纲挈领地抓住了纪检监察工作。正因为如此，《监督执纪工作规则》将“线索处置”列为专章，《纪检监察机关处理检举控告工作规则》《案件监督管理工作规则（试行）》《监察法》等法规也都对“问题线索”进行规定，以规范管理，提高效率，强化纪检监察机关自我监督。

本文试从溯源、流向、处置、终结等着手，力争将问题线索一次说清楚。

一、问题线索的前世之缘

（一）概念。问题线索即反映党组织、党员及监察对象问题线索。2013年，中央纪委对掌握的反映中管干部问题线索进行全面彻底清理，摸清底数^②。

看点1：问题线索与案件线索。2013年8月，中央纪委办公厅印发《关于切实加强和规范反映领导干部问题线索管理工作的通知》（中纪办发〔2013〕6号），问题线索这一提法正式确立。此前，2012年2月中央纪委印发《案件监督管理工作规则（试行）》中，提法仍为案件线索。正如法院宣判前只能称某某“涉嫌犯罪”，纪检监察机关立案前的线索也不是案件线索，只能叫反映党组织、党员及监察对象问题线索。这一称谓的改变，体现了纪检监察机关职能的转变，是对党章规定的回归。

党的十八大前，纪律检查机关检查的对象是党内违纪案件，受理、初步核实、立案的对象是党员或党组织的违纪问题，审理的对象是调查终结需追究党纪责任的案件。^③行政监察机关调查处理的对象是违反行政纪律的行为；对需要调查处理的事项应当先行初步审查；立案的对象是经初步审查后认为有违反行政纪律的事实，需要追究行政纪律责任的行为。^④综上，十八大前纪检监察机关执纪办案是奔向“违纪问题、违纪行为、违纪案件”的，罕用“线索”提法。

（二）三个来源。问题线索的来源有三个渠道^⑤：一是信访举报，指信访举报部门归口受理的同级党委管理的党组织、党员和监察对象涉嫌违纪或者职务违法、职务犯罪问题的信访举报，统一接收的有关纪检监察机关、派驻或者派出机构以及其他单位移交的相关信访举报，移送本机关监督检查部门或者相关部门，并按规定将移送情况通报案管部门^⑥。二是纪检监察机关内部发现的问题线索，监督检查部门、审查调查部门、干部监督部门（以下统称执纪执法部门）及宣传部门、案件审理部门等发现的相关问题线索，属于本部门受理范围的，应当送案管部门备案，不属于本部门受理范围的，经审批后移送案管部门。三是纪检监察机关以外单位发现的问题线索，指巡视巡察工作机构和审计机关、行政执法机关、司法机关等单位发现涉嫌违纪或者职务违法、职务犯罪问题线索，应当及时移交纪检监察机关案管部门统一办理。

看点2：问题线索的起点与终点。外延不清楚必然带来工作界限不清晰。来自纪检监察机关信访举报部门的，从移送时称为“问题线索”，此前为“信访举报”；来自其他部门的，从纪检监察机关负责人批准该部门予以受理或移送案管部门时即称“问题线索”，此前为“涉嫌违纪违法问题”。来自纪检监察机关以外单位的，从其单位负责人批准移交纪检监察机关时，即称“问题线索”，此前或为审计要情、或为涉嫌违反党纪问题、或为涉嫌职务违法犯罪问题等等，从其单位内部规定。“问题线索”在纪检监察机关按时间顺序，通常处于分办、研判、处置、了结、暂存、谈话函询、初核、谈话提醒、拟立案、报告等某个阶段，纪检监察机关批准立案时，“问题线索”即改称“立案案件”；纪检监察机关批准“予以了结”或“移送有关党组织处理”，以及“谈话提醒”实施完毕，标志着“问题线索”办理终结。

看点3：一个口子进与信访举报的特别程序。从前述看出，除了纪检监察机关信访举报部门外，其他渠道来的问题线索都移送或移交纪检监察机关案管部门，体现纪检监察机关统一接收问题线索的内控机制。信访举报部门把问题线索径直移送承办部门，不移送案管部门，是贯彻以人民为中心的思想，更快办理检举控告，及时回应群众关切的举措。但是，信访举报部门必须将移送情况同时通报案管部门，落实“集中管理”，从实质看还是一个口子进。2017年1月制定的《监督执纪工作规则（试行）》曾规定，信访举报部门对信访举报分类摘要后移送案管部门，现行《监督执纪工作规则》做了直接移送承办部门的修订。实践中，一些突发、紧急问题线索会交相关执纪执法部门直接上手办理，但路径千变万变，接收、受理情况同步通报案管部门的基本要求都不变。

看点4：集中管理，防止流失。以前，来自不同渠道的问题线索分散在纪检机关的不同部门，有些纪检监察室甚至包揽了从接收到处置、审查调查的全过程，存在监管上的风险和漏洞，出现了个别纪检监察干部私自留存、擅自处置问题线索甚至以案谋私问题。《监督执纪工作规则》第二十三条规定,案管部门对问题线索实行集中管理，定期汇总核对，无论问题线索来自何处、由谁收到，千条线、万条线，最后都要统一归口到案管部门这“一根针”。

综上，问题线索一个口子进，从外部体现为纪检监察机关一个部门接收，从内部主要体现为一个部门“集中管理”。

二、问题线索的今生之旅

从台账看，问题线索分台账散见于来源部门（单位）、处置部门、承办部门，但总台账始终在纪检监察机关案管部门，由案管部门实行“集中管理、动态更新、定期汇总核对”^⑦。从实物看，问题线索分办前的在案管部门，分办后的和信访部门移送的、纪检监察机关执纪执法部门发现后直接受理的，则在执纪执法部门。

案件审理部门工作正如其名，是奔向案件的。案件审理部门在其工作中发现新的违纪违法问题，与被调查人有关的，由原承办部门补查；与被调查人无关的，经审批后移送案管部门。同前，也是批准后才称为“问题线索”。

（一）案管分办。案管部门分办问题线索为程序性分办，即案管部门按照执纪执法部门的联系范围和职责权限提出分流方案，经审批后将问题线索移送其处置、办理。按照中央和地方各级纪委监委机关“三定”方案关于案件监督管理室职能的规定，案管分办应“移交监督检查室”；随后，2018年12月印发的《监督执纪工作规则》第二十三条规定，案管分办则应“移送承办部门”。这一变化意味着，案管部门在分办时，流向不仅是监督检查室。根据《监督执纪工作规则》第十一条“监督检查部门主要负责联系地区和部门、单位的日常监督检查和对涉嫌一般违纪问题线索处置，审查调查部门主要负责对涉嫌严重违纪或者职务违法、职务犯罪问题线索进行初步核实和立案审查调查”的规定,以及中央和地方各级纪委监委机关“三定”方案关于监督检查室、审查调查室职能的规定，笔者建议考虑两轮筛查，第一轮将反映纪检监察干部的问题线索，移送纪检监察干部监督室处置；第二轮将可能使用第一、第二种形态的问题线索移送监督检查室处置，将可能使用第三、第四种形态的问题线索按程序移送审查调查室办理；以上两轮筛查后余下的问题线索，全部移送监督检查室处置。同时，从第十一条前述规定可以明确，可能适用谈话函询方式处置的问题线索不分办或移送审查调查室，可能适用初核且可能使用第三、第四种形态处理的问题线索按程序分办或移送审查调查室。

前面说“三个来源”也提及，信访举报部门有关信访举报，应移送本机关监督检查部门或者相关部门，也建议应按上述方式筛查。

（二）分类处置。《监督执纪工作规则》第二十一条规定，“纪检监察机关应当结合问题线索所涉及地区、部门、单位总体情况，综合分析，按照谈话函询、初步核实、暂存待查、予以了结四类方式进行处置”。如何分类处置，笔者建议把握以下四点（看点5至看点8）。

看点5：把握“树木”与“森林”的关系。任何一个问题线索的处置都是政治，必须体现党中央对当前形势的判断和任务要求。《监督执纪工作规则》第二十四条规定，纪检监察机关应当根据工作需要，定期召开专题会议，听取问题线索综合情况汇报，进行分析研判，对重要检举事项和反映问题集中的领域深入研究，提出处置要求。这就要求纪检监察机关在处置具体问题线索时，要提高政治站位，坚持民主集中，勇于担当作为，既要对个体问题线索提出实事求是的处置意见，做到勤浇树、成为常态，正歪树、宽严相济，治病树、违纪必究，拔烂树、防止蔓延；同时，也要从个别中发现一般，从一般中找出重点，由点到面，点面结合，全面掌握所联系地区、部门或单位的情况，深入分析研判“森林”状况,把握好“树木”与“森林”的关系，不能满脑子都是一个个具体的线索和案件，只见“树木”不见“森林”

看点6：如何把握四类方式。笔者建议考虑两轮四步筛查。第一轮筛出处置方式较为凸显的问题线索，第二轮筛查需要综合研判的问题线索。

第一步：筛出予以了结件。予以了结，指线索反映的问题失实或没有可能开展核查工作而采取的线索处置方式。包括虽有违纪事实但情节轻微不需追究党纪责任，已建议有关党组织作出恰当处理的；以及被反映人已去世的情况；等等。

第二步：筛出暂存待查件。暂存待查，指线索反映的问题虽具有一定的可查性，但由于时机、现有条件、涉案人一时难以找到等种种原因，暂不具备核查的条件而存放待查。

第三步，筛出谈话函询件。谈话函询包括谈话、函询两种方式。《监督执纪工作规则》没有规定适用谈话函询的具体情形。《党内监督条例》第三十一条规定：“接到对干部一般性违纪问题的反映，应当及时找本人核实，谈话提醒、约谈函询，让干部把问题讲清楚”。根据中央纪委国家监委对反映领导干部问题线索处置方式的有关规定，谈话函询主要适用于两类情形：一类是反映的问题具有一般性，查清了只能给予轻处分或批评教育，或者反映问题不实而予以澄清的线索；另一类是反映的问题笼统，多为道听途说或主观臆测，难以查证核实的线索。

第四步，筛出初步核实件。无疑，这一步最艰难，需要经验，也最能体现对问题线索的综合研判水平。从《监督执纪工作规则》第三十二条规定和中央纪委《关于进一步加强和规范办案工作的意见》（中纪发〔2008〕33号）中领悟，初步核实件应为“具有可查性的涉嫌违纪或者职务违法、职务犯罪问题线索”“反映的问题有存在的可能性和可调查性，并可能构成违纪，需要追究纪律责任的线索”。

看点7：定期清理，减少存量。《监督执纪工作规则》第二十条规定，纪检监察机关应当加强对问题线索的定期清理。这是对纪检监察机关领导机构、各工作部门提出的问题线索大起底要求，移送部门、分办部门、处置部门、承办部门都应执行。第二十一条还规定，线索处置不得拖延和积压，处置意见应当在收到问题线索之日起1个月内提出。这就要求纪检机关把纪律挺在前面，以纪律为标尺衡量党员干部行为，抓早抓小、动辄则咎，督促、引导党员干部守住纪律这条底线，做到发现苗头及时提醒，触犯纪律及时处理，最大限度减少问题线索存量。

看点8：问题线索不能逆向流动。案管部门对本机关内外移送、移交的问题线索，只能分办给承办部门，不能退回；执纪执法部门对案管部门分办的、信访部门移送的问题线索，也只能按四类方式进行处置，不能退回。也就是说，问题线索来之必收，接收即受理。这是落实监督主体多元化的内在要求，既体现纪检监察机关对问题线索的负责和担当，也克服了纪检监察机关各部门之间、与外单位之间的推诿扯皮，更有效防止了问题线索流失。

看点9：全程留痕，确保每个问题线索处于跟踪监督之中。《案件监督管理工作规则（试行）》第十二条规定，案管部门“应当明确专人负责管理案件线索，逐件登记，建立台账，严格执行保密规定”。《监督执纪工作规则》第二十三条规定，“承办部门应当指定专人负责管理问题线索，逐件编号登记、建立管理台账。线索管理处置各环节应当由经手人员签名，全程登记备查”；第二十五条规定，案管部门“定期汇总、核对问题线索及处置情况，向纪检监察机关主要负责人报告，并向相关部门通报”。如此落细落小的规定，就是为了防止问题线索在流转过程中走形变样甚至无故“消失”，确保每个线索都处于跟踪监督之中。这既是落实信任不能代替监督的要求，也体现了对纪检干部的关心和爱护。

实践中，案管部门对问题线索建立台账，逐件登记，动态更新，有来源、有总数、有流向，有处置方式、有时间节点、有办理结果，并与相关部门、单位的台账定期汇总核对。纪检监察机关信访部门建立从检举控告中筛选的问题线索台账；执纪执法部门建立信访部门移送、案管部门分办、自行发现的问题线索台账，其他部门建立工作中发现的问题线索台账；其他单位建立移交纪检监察机关的问题线索台账。案管部门台账与后三类台账为总、分关系。

（三）二次处置。问题线索按照谈话函询、初步核实、暂存待查处置的，还有可能进行二次处置。各级纪委落实“两为主一报告”、派驻机构落实“三为主一报告”，向上级纪委、派出纪委报告“线索处置”情况时，应包括二次处置情况。

《监督执纪工作规则》第三十条规定，谈话函询方式处置的问题线索，反映问题比较具体，但被反映人予以否认且否认理由不充分具体的，或者说明存在明显问题的，一般应当再次谈话或者函询；发现被反映人涉嫌违纪或者职务违法、职务犯罪问题需要追究纪律和法律责任的，应当提出初步核实的建议。

第三十五条规定，初步核实工作结束后，承办部门应当综合分析初步核实情况，按照拟立案审查调查、予以了结、谈话提醒、暂存待查，或者移送有关党组织处理等方式提出处置建议。除谈话提醒外，拟立案审查调查、予以了结、暂存待查均为同一问题线索的二次处置。

第二十一条明确规定，“线索处置不得拖延和积压”，因此对确定暂存待查的线索，一旦条件成熟应立即开展核查工作。“条件成熟”是基于新监督成果的判断，属于同一问题线索的二次处置。

（四）归档备查。《监督执纪工作规则》第二十四条规定，纪检监察机关应当定期召开专题会议，听取问题线索综合情况汇报，进行分析研判，对重要检举事项和反映问题集中的领域深入研究，提出处置要求，做到件件有着落。第二十五条规定，承办部门应当做好线索处置归档工作，案管部门定期汇总、核对问题线索及处置情况，向纪检监察机关主要负责人报告，并向本机关相关部门通报。

看点10：闭环管理。“专题会议”通常进行线索集体排查，一方面对一定范围内的问题线索集体研究、逐项审查，排查出具有可查性的、指向性明确的问题线索；另一方面对一些疑难问题线索提出处置意见，防止长期搁置，也有助于纪检监察机关对反映问题集中领域的深入研究，发现苗头性、倾向性问题。显著问题和疑难问题的解决，推动了件件有着落，为闭环管理打牢基础。

看点11：承办部门、承办人员不得留存案卷和问题线索处理材料。纪检监察机关案件（问题线索）档案工作由本机关办公室主管，实行承办部门立卷制度，谁办案谁立卷，案结卷成，案件（问题线索）承办部门应将当年结案后整理完毕的案卷，在次年第二季度移交本机关办公室。^⑧这些规定体现承办部门、承办人员不得留存案卷、案件（问题线索）材料的内控机制要求。做好问题线索处置的归档工作，对于违纪违法证据收集和运用，核查、审查调查流程追溯，执纪执法责任追究等工作具有重要作用，是执纪执法工作经得起历史检验的重要通道。问题线索处置档案也是领导干部廉政档案的重要内容来源。

看点12：情况报告与反馈。案管部门履行问题线索监督管理职责。一方面，监督问题线索承办部门处置工作情况，对不符合问题线索处置要求和程序的做法予以提醒纠正；另一方面，由于案管部门了解掌握本机关问题线索处置的整体情况，通过对某个阶段、某个领域的问题线索处置情况进行整体分析，从而提出有针对性的意见建议，向本机关负责人报告，并向相关部门通报。

执纪执法部门应将承办的实名检举控告类问题线索的处理结果，在办结之日起15个工作日内向检举控告人反馈，并记录^⑨；案管部门应当会同本机关有关部门对问题线索处置、查办案件总体情况，以及重要问题线索办理结果、重大典型案件向问题线索移交单位和社会通报^⑩。自此，问题线索走完“今生的一个轮回”。（安康市纪委监委）

注释：①《纪委是如何处置问题线索的》（中央纪委监察部网站，2015年5月3日发布）。

②《十八届中央纪委第三次全会工作报告》。

③《中国共产党纪律检查机关案件检查工作条例》(1994年3月中央纪委印发) 第一条、第十条、第十一条、第十六条、第四十条。

④《中华人民共和国行政监察法》（2018年3月20日废止）第三十一条。

⑤《监督执纪工作规则》第二十条。

⑥《纪检监察机关处理检举控告工作规则》第十四条。

⑦《监督执纪工作规则》第二十三条。

⑧《纪检监察机关案件档案管理办法》（中纪发〔1998〕8号）第四条、第六条，第十一条。

⑨《纪检监察机关处理检举控告工作规则》第二十七条。

⑩《案件监督管理工作规则（试行）》第三十一条。